摘要：基层标准化应急管理体系建设是基层应急管理职能履行的基础保障，探索构建实用的基层应急管理体系，提高乡镇(街道)应急管理能力，全面提升基层应对突发事件的治理水平，成为各级党委、政府的重要课题。文章分析了乡镇(街道)基层标准化应急管理体系建设的意义，提出建设基层标准化应急管理站以承接上级应急管理部门的管理职能，并提供了建设思路及意见，以期为各地乡镇(街道)基层开展应急管理标准化工作提供借鉴。
关键词：标准化;基层治理;应急管理;突发事件;应急自救
文章编号：1674-7437(2024)02-0224-03 中国图书分类号：D63 文章标识码：A
维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。将基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化。乡镇(街道)政府应急管理是我国基层治理体系的重要组成部分，目前我国初步建成了应急管理组织体系，但应急体系不健全、政府各层级之间权责不匹配、基层专业人士缺失、应急物资储备不足等问题亟待解决。因此，要提升乡镇(街道)政府应急管理水平，应明确乡镇(街道)政府职责，加强专业人员的储备与应急物资保障能力的建设，打造一套可推广、可复制的标准化应急管理体系，实现乡镇(街道)基层应急治理能力的有效提升。
1 基层应急管理现状分析
1.1基层应急管理基础薄弱
自2018年机构改革，应急管理部挂牌以来，基层应急管理体制也开始进行自上而下的改革，大部分地区还处于互相借鉴学习期，亟待摸索出一套可供借鉴的标准化创建经验，需进一步理顺基层应急在防汛抗旱、减灾救灾、应对突发事件等工作机制，明确安全生产综合监管和行业监管职责。当前，应急救援力量短缺，专业人才培养滞后，社会救援力量建设和群众自救意识亟待加强。科技信息化水平总体较低，风险隐患早期感知、早期识别、早期预警、早期发布能力欠缺，应急物资、应急通信、指挥平台、装备配备、紧急运输、远程投送等保障尚不完善。基层应急能力基础薄弱，公众风险防范意识低、自救互救能力不足等问题仍然比较突出，应急管理体系和能力与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在很大差距。
1.2人员编制少、岗位职责模糊
各级应急管理部门将应急管理部的文件层层下发，要求基层建立应急管理站，但配套的人才队伍和制度保障不完善。大部分乡镇(街道)受编制的限制，应急管理站的专、兼职工作人员十分有限，大多数乡镇(街道)仅将原本属于民政办的“防灾减灾”、农水局的“防汛抗旱和森林防火”等相关安全职责岗调整成为“应急管理站”。此外，岗位职责不清。县级以上人民政府设有综合的安全生产监管部门(应急局、消防救援队)，各个行业的监管主管部门尚未形成，但到乡镇(街道)一级，仅剩新成立的应急管理站，既承担安全生产综合监管的职责，又承担行业主管部门的监管职责，只要涉及安全，都由乡镇(街道)应急管理站承接，专业人手严重不足，日常事务性工作繁重和超负荷运转现象普遍。
1.3应急工作机制不健全
乡镇(街道)每年都按要求开展各类应急演练，但从结果看，存在严重的形式主义，普遍存在实用性较低的问题。一旦发生突发事件，往往无法有效应对，导致措手不及。大多数乡镇(街道)照搬上级或其他地区的应急预案，缺乏实用性和针对性。虽然各地区按要求组建了应急管理站，但大部分乡镇(街道)和村居(社区)却未细化分解新承接的工作职责，导致工作着力点缺失，风险隐患排查、应急预案编制和演练开展流于表面形式。
1.4基层应急自救能力低
应急管理工作不同于一般的事务工作，具有很强的专业性，基层工作人员流动性强，且大多没有接受过专业的救援培训，难以处理好需要专业应急知识的一些应急处置工作。在应对突发事件时，难以在第一时间组织救援，甚至有时处于等待救援的状态，基层应急管理工作的人才队伍、专业水平、技术和装备都难以适应新形势要求。
2 基层标准化应急管理站建设的意义
2.1完善基层应急管理体系
乡镇(街道)标准化应急管理站是落实“三管三必须”和属地监管职责的职能机构，能更好地与上级应急管理部门衔接，织牢安全底线。标准化应急管理站是安全应急框架的“神经末梢”，是推动应急管理模式向事前预防转型的抓手，是实现国家高质量发展的重要保障。通过基层标准化应急管理站，运用成熟的标准化体系能够更好地指导基层开展应急管理工作，有利于基层应急管理工作有序开展，为实现新时代基层应急管理工作提供平台支持。
2.2总结提炼基层应急管理经验
乡镇(街道)标准化应急管理站落实习近平总书记在新形势下的大应急管理理念，总结提炼国内外长期以来应急工作的先进经验。通过建立完善的基层应急管理标准化体系，将标准嵌入到应急管理工作各个环节中，阶段性地对基层应急管理工作进行归纳总结，使大应急管理理念在实际应用中得到不断完善和发展，使基层的整体应急管理水平得到持续提升，推动实现高质量发展和高水平安全的良性互动。
2.3提高基层应急管理水平
我国城市化率高、人口密度集中、工业产业链全，使基层应急管理工作呈现复杂化、专业化的特点，亟须出台一套切实可行的标准体系用以指导。建设乡镇(街道)应急管理站有助于规范基层开展应急管理工作，提升应急管理工作的规范性和承接性，提高运行调配和应急救援效率，解决因人员变动造成的工作衔接不畅通问题，推动基层应急管理水平不断提升，强化保障人民群众生命财产安全的能力。
3 乡镇(街道)标准化应急管理站建设的思路
3.1成立一个承担应急管理职责的工作机构
每个乡镇(街道)标准化应急管理站应设置不少于6个专(兼)职岗位，负责辖区安全生产、防灾减灾检查、综合协调、充实应急值班、收集汇总数据、上报各类信息、物资管理等工作。有条件的地区可由县(市、区)选派1名业务指导员，指导社区(村)工作人员开展应急管理工作。设置固定工作场所，建设应急技能提升服务点，包含办公室(值班室)、会议(指挥会商、培训、训练)室、物资储备室等，用于会议、协调指挥、日常集结训练、常用执法装备和物资存放，并统一设置标识铭牌。
3.2出台一套标准化运行的工作机制
乡镇(街道)党委、政府要将应急管理工作作为重要内容，纳入年度工作安排，健全地方党委、政府应急管理会商、议事制度，定期研究解决重难点问题和薄弱环节，及时排查化解重大风险。建立安全风险隐患防控机制，常态化开展问题隐患排查整治工作。督促本辖区生产经营单位结合实际建立“三张清单”(检查清单、隐患清单、整改清单);编制乡镇(街道)安全生产、防灾减灾“四张清单”(排查清单、隐患清单、整改清单、责任清单)，按照有关工作要求组织开展定期检查、风险隐患排查、问题整改、复查和回头看，落实闭环管理制度。优化基层网格化管理工作机制，织牢风险监测网格，对辖区内各风险点、重点防御单位划分责任网格，明确相关职责。健全政务值班、安全生产、森林防灭火、防汛抗旱“四合一”应急值班工作机制。建立健全信息报送制度，将风险隐患排查和治理等应急管理工作纳入村(社区)网格员工作职责，指导网格员按要求开展巡查排查，及时收集、统计和上报突发事件、灾情险情、应急处置等方面信息动态。
3.3搭建一个全时段运行的应急指挥和通信保障平台
每个乡镇(街道)标准化应急管理站至少配备一部卫星电话，一套双向可视化、可通话的视频会议系统及硬件配套，一套应急广播系统等。与上级应急部门建立信息化对接平台，及时交流应急信息，做好战时准备工作。
3.4执行一套反应灵敏、上下联动的预案响应制度
应结合辖区安全生产和自然灾害等状况，开展风险评估、组织资源调查，编制行政区域内可能发生突发事件的应急预案。将自然灾害、事故灾难发生时的应急体系、工作处置流程和责任分工，编制形成应急手册。健全乡镇(街道)指挥调度体系，将乡镇消防所、微型消防站、基层应急救援所等纳入区域指挥调度体系，建立乡镇(街道)应急响应快速处置机制。强化应急演练和复盘，乡镇(街道)每年至少组织1次综合性应急演练或根据属地实际开展重点灾种专项演练，熟悉处理突发应急事件的流程。辖区村(社区)每年至少组织危险区域需转移对象开展1次自主转移避险演练。检验相关责任人、应急力量对预案处置流程熟悉程度、协同配合能力，运用实战化应急演练模式，采取不打招呼、零脚本式的临机战备“双盲”方式，开展队伍拉动演练，针对每次演练暴露出的问题，细化优化队伍出动流程，提升应急处突能力。
3.5训练一支常备常训的综合救援队伍
整合辖区内森林防灭火、抗洪抢险、微型消防站、社会应急力量、基干民兵、退役军人、志愿者等队伍建立“统一指挥”“一专多能”“一队多能”的综合应急救援队伍，做好突发事件先期处置工作。组建1支不少于30人的综合应急救援队伍，建立辖区内综合应急救援队伍花名册，厘清队伍驻地、人数、可参与应急救援类型、主要救援装备明细、存放地点等情况。根据人员的年龄、学历、专业等科学合理配置队伍，充分调动乡镇(街道)、村(社区)干部及退伍军人等基层应急救援力量，统筹指导村(社区)建立党员应急突击队，发动工会、共青团、妇联、社区(村居)工作者、志愿者共同参与应急管理站工作;整合优化基层专兼职网格员、安全员、护林员、巡防员、交通劝导员等网格力量，助力应急管理站开展日常工作;扩展社会化服务，鼓励通过引进第三方服务机构、聘请常驻专家、动员保险机构派驻专业技术服务队伍等方式，为基层提供专业技术咨询服务;挂钩社会救援队，依据辖区应急管理需要，与社会救援队建立长期合作关系，探索社会救援队向基层网格化延伸和驻点服务工作机制。
3.6组建一支安全综合执法职能的队伍
每个乡镇(街道)配有不少于2名承担安全综合执法职能的正式编制人员，可采用“1+1”模式(即1名正式在编执法队员加1名执法辅助队员)。同时积极开拓安全生产社会化服务，发挥行业专家、技术顾问服务的作用。落实执法职能，组织开展日常巡查和执法检查，建立执法检查台账并动态更新管理，对执法检查发现的隐患问题、未落实整改或逾期整改的安全生产违法行为进行处罚或上报有关部门处罚。
3.7建设一个管理规范的应急物资综合储备仓库
应当建立乡镇(街道)应急物资储备站和应急避灾示范点。应急物资储备站选址应遵循储存安全、调运方便的原则，结合辖区实际采取集中建设分区储备，也可采取分散储备、委托管理等方式管理和使用。应急储备仓库遵循集中管理、统一调拨、平时储备、灾时应急、高效运转的原则，建立应急物资紧急采购、维护检测、分发使用、回收报废、核销补库等管理制度，仓库专人管理、有物资台账，确保满足辖区抢险救灾需求。健全多方参与、协同配合、及时高效的应急物资调配体制，完善物资发放管理制度和工作流程，倡导家庭应急物资储备。
3.8投建一个便民体验的安全警示宣教场所
结合时令、重点工作，定期发布图文并茂的安全生产、防灾减灾、应急自救互救常识，推广先进经验、典型做法，不定期曝光安全生产非法违法行为，以案释法警醒各类责任主体和公众。在乡镇(街道)政府门户网站或者微信公众号中设立应急管理工作专栏，应包含安全生产、防灾减灾、自救互救、警示曝光等栏目，进一步延伸安全宣传的深度，并充分发动民众关注公众号，扩大应急管理向生产经营者和从业人员末端宣传。运用AR/VR等技术在公共文化场所打造企业、农村、社区、学校、家庭等贴近群众的应急场景，建成集知识宣传、互动体验、研学教育于一体的公共安全数字体验馆。推动应急广播等载体进村入户，开展安全生产和应急管理知识宣传，大力加强公众安全教育，扎实推进安全宣传“五进”。
4 结束语
坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转移。推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。要着力打通基层应急管理工作多头管理、各自为战的“中梗阻”，优化提升乡镇(街道)应急管理工作质效。以依靠基层、就地赋能、就地整合、就地编组等方式，充分整合基层现有力量以及发动基层各方力量，探索构建以乡镇(街道)为单位科学高效的“三项标准化”基层应急管理体系，即“基层安全生产标准化提升专项体系”“基层防灾减灾标准化体系”基层应急救援标准化体系”。
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