冯浩城 长春师范大学地理科学学院
城镇化质量既与垦区土地、水、环境等资源要素的可持续利用密切相关，又深度制约垦区城镇体系与经济社会的结构、质量全面优化。黑龙江垦区作为“中华大粮仓”，其城镇化发展面临农业经济主导、城镇职能单一、企业型政府外力干预等显著问题，亟须反思城镇化发展脉络，检视城镇化目标战略。垦区这一特殊地域系统的城镇化调控理论逻辑是整合集约发展与集聚经济、提高城镇化效率与增加社会福利同步发展。利用新型城镇化与垦区主体功能，指引黑龙江垦区城镇化实现质量调控的路径包括两方面内容。一是通过转变城镇化发展方式实现人口市民化与产业结构优化，二是厘清垦区城镇化制度障碍，健全城镇化运行机制，实现政府、市场与企业协同。
黑龙江垦区是在中华人民共和国成立后为适应国家粮食增产、边疆国防建设、安置大批转业军人与城市未就业青年等背景发展起来的兼具“屯垦戍边”“国家粮食保障”等地域功能的聚落体系。黑龙江垦区历经1947—1955年的开荒建场、1956—1978开发兴场、1978至今的转型经营三个阶段[1]，不同时期城镇化的动力、特征存在较大差异[2-4]，因此，垦区城镇化过程及其质量会呈现出独特的区域特征。近年来，垦区城镇化研究备受中国科学院东北地理与农业生态研究所的关注[1-3]，但其重点探索的是三江平原垦区城镇化的过程与空间组织模式，尚未深入探究黑龙江垦区城镇化质量及其调控机制。为此，本文深入剖析黑龙江垦区城镇化瓶颈，辨析城镇化质量调控的理论逻辑与路径，阐明促进黑龙江垦区城镇化质量提升的现实策略，为中国区域城镇化调控研究增加新内容。
黑龙江垦区城镇化瓶颈
垦区功能波动蓄积了低质的城镇化基础
黑龙江垦区始建于1947年，至1949年末已建成100个国营农场。1958—1959年近10万解放军、3万山东支边青年、6万山东移民入驻北大荒。到1967年建国营农场102个，生产队2157个，总人口达103.8万人。到了20世纪60年代，中苏关系恶化，垦区成立黑龙江生产建设兵团，并接受了54.9万来自北京、天津、上海等地的知识青年，至1976年垦区成立11个国营农场管理局辖，153个农牧场，3522个生产队，拥有耕地2891万亩，总人口189万人。直到1994年末垦区才全面推行“以家庭农场为基础、统分结合双层经营体制”。到2007年底，垦区9个管理局、113个农（牧）场及若干分场的所在地，自然形成了140多个小城镇，原有2532个生产队（居民点）呈自然村落状态分布在垦区各地[4]。
2008年黑龙江农垦总局提出构建“四五”城镇体系的构想，即规划建设5个中心城、50个重点镇、50个一般镇和500个管理区。究其成因，一是垦区始终以粮食生产为主要功能，这决定了垦区以半机械化或机械化为主体的生产方式，直接影响了垦区居民点的空间分布，无法形成规模。二是垦区以粮食生产为主的功能定位存在间歇性波动，如中苏关系紧张导致垦区全民皆兵，成立黑龙江生产建设兵团并持续了近20年，导致垦区人口高度集聚在建三江等边境地区，奠定了建三江分局分布有80多个城镇的现状。三是改革开放后受市场经济影响与国家对垦区管理体制的调整，垦区的社会定位以企业法人为主，这使得面向高经济效益的产业发展成为垦区近30年的主导发展方向，也导致垦区各分局低质招商以吸引工业企业，加剧了垦区城镇居民点低效扩张。
垦区主体功能定位与企业型城镇化博弈
黑龙江农垦总局为提升垦区经济总量与经济效益，2008年以来全面推进垦区工业化、农业现代化、农场城镇化。虽然撤生产队并管理区或一般城镇为垦区土地资源集约与开源奠定了基础，但大规模的工业园区建设，尤其是中心城市、重点镇建设所占土地与撤队并镇所增补土地并未形成动态占补平衡，甚至远未达到国家对垦区主体功能定位的耕地及其后备资源的增量要求[5]。显然，国家对黑龙江垦区的主体功能定位与作为市场主体的公司定位之间存在博弈，集中体现在两方面。第一，黑龙江农垦总局及下属各分局作为市场主体参与经济社会综合竞争时，必然面临上级政府、各类入驻企业、农场职工及外来务工者等多重标准的评价，以农业生产为主体既不能创造较高的经济效益，又无法满足垦区居民日益增长的物质需求，因此推进农业现代化、垦区工业化是垦区发展必由之路。第二，垦区农业化与垦区工业化必然会催生一批生产性服务业、工业等新生行业企业，这些企业需要集聚地，即现代城镇，产业结构调整必然会催生城镇化。因此，如何落实国家主体功能定位成为垦区面临重要的战略抉择。
农业现代化、垦区工业化与农场城镇化如何协同
农业现代化是黑龙江垦区作为国家级粮食生产主体功能区的重要责任，是以农业技术普及与提升为核心、以农业生产效率提高为标志、以农民收益及农业生产管理绩效上升为终极目标的现代农业发展过程。垦区工业化既是实现农业现代化的途径，又是促进垦区产业结构优化的重要路径。垦区工业化的首要任务是将垦区丰富的粮、畜禽、乳等转化为附加值较高的米、面、油等，实现垦区农民增产增收与垦区财政税收同步增加的双赢格局。其次，利用现代生物技术实现垦区原种研发与培育是现代生物工程工业的重要组成部分，垦区现代农业机械的制造与维修等产业是垦区工业化支撑农业现代化的核心。最后，垦区工业化也是近年来农垦各分局重点推进招商引资，壮大垦区经济的管理压力响应。农场城镇化是节约土地资源，拓宽公共服务效能辐射范围，推进农业现代化与垦区工业化的空间载体。要想实现农场城镇化，必须避免出现因“一化”滞后，阻碍其他“两化”的现象，还要从国家主体功能定位与垦区作为市场主体及黑龙江全省出发，谋划“三化”协同发展的机制与路径。
黑龙江垦区城镇化质量调控的理论逻辑
城镇化质量的维度与内在关联
城镇化质量是研究城镇化质量调控的起点，对城镇化质量的理解差异直接决定了构建的城镇化质量调控体系、比较与评判以及政策措施的差异。叶裕民认为城市化质量的核心内容是城市现代化，终极目标是城乡一体化[6]。陈明、郝华勇、郭叶波分别对国内城镇化质量研究过程与现状进行了深入总结与评述[7-9]，他们认为城镇化质量的构成要素可以从经济发展、基础设施、居民生活和就业、生态环境、空间集约和城乡协调等方面予以表征；城镇化质量的过程可以围绕经济城镇化、人口城镇化、空间城镇化、社会城镇化等方面量测；城镇化质量的状态可以用物质文明、精神文明、生态文明，抑或公共服务均等化测度，这构成了城镇化质量研究的三位一体，即现有研究重点关注城镇化质量的过程、结构、格局、机理中的某一方面或两方面，并未系统考虑城镇化的过程、结构、格局、机理，因而会形成概念、内涵、测度指标体系等的差异。城镇化质量的过程、结构、格局、机理构成城镇化质量调控的基础理论，四者之间存在过程决定机理、过程与结构影响格局等内在关系，因此，调控的首要任务是厘清过程与机理。
历史时期垦区城镇化质量的构筑逻辑
垦区城镇化过程可以分为1947—1978年自上而下的缓慢城镇化和1979—2012年自下而上的快速城镇化两个阶段，城镇化的动力主要是内源性动力，即垦区农业发展与经济、人口快速增长主导的城镇化发展。然而，不同阶段的内源性动力存在显著差异。1978年之前，内源性动力以人口集聚与农业生产的经济增长为主；1978年之后，则主要是第二、三产业的迅速发展。1978年之前，垦区城镇化的各种要素由国家统一控制与分配，户口、就业、福利一体化特征明显，大批复转军人、内地农民、城市待业青年在国家政策的引导下进入北大荒开垦土地、兴建农场，完成了经济的原始积累，机械化与规模化的农业生产方式使得农场以较少人口耕作广袤的土地，因而形成地广居民点稀的村镇格局。1978年之后，垦区缓慢推行家庭农场责任制与工业优先发展，户籍政策等国家政策改革催生了大批农业产业化龙头企业和建筑工业企业。农场工业化与农业现代化过程促使垦区的社会剩余资本、劳动力、产品与土地转化不断结合，大批以农场生产为主的农户进入垦区分局所在城镇居住，同时外来人口也集聚在各分局所在地推进第二、三产业发展，使得垦区企业实现快速发展。
对比两个阶段垦区城镇化建设机制，发现垦区城镇化具有如下特征。第一，垦区城镇化内源性动力中农业贡献度仍较高，部分中心城镇的产业结构弱，吸纳就业有限，属于城镇化的低级阶段。第二，垦区城镇体系结构失衡、职能单一，原因在于垦区城镇建设战略过于倚重管理农场生产活动，并未服务于现代农业生产与农场职工生活。第三，垦区城镇公共服务供给能力低且相关权限缺失，如垦区70%的农场没有按标准建立文化馆、图书馆和体育馆等，无法满足人民正常生活需要。另外，垦区城镇未赋予国家县市城镇相应的财税权限，但仍要征缴土地使用税等城市建设税费[10]。总之，黑龙江垦区城镇化是在国家体制背景下通过农垦自主积累建成的经济联系松散、运行成本较高、城市职能单一、发展动力不足的城镇，且逐渐产生“体制依赖”。
垦区城镇化质量优化的理论逻辑
第一，整合集约发展与集聚经济。城镇化的本质是经济活动集聚产生知识、技术、社会公共服务等的外溢效应、扩散效应与辐射效应，然而过度集聚就会产生“规模不经济”、“城市病”等问题，因此城镇化质量的提升或优化必然要综合平衡集聚经济与集约发展。集聚经济是促使产业技术不断创新与升级、生产要素自由流动的公共氛围，有利于提高城镇创新能力与竞争力，在延伸产业链、深化产业分工等方面功效显著。城镇集约发展是通过生产要素优化组合、科学管理与技术进步等提高资源利用效率，实现经济增长与社会福利提高，推动城镇全面进步的发展方式。城镇集约发展是克服集聚经济弊端的有效方式之一，因此，垦区只有实现人口集聚与产业集群的同步，实现以现代农业全产业链推进垦区工业化与农场城镇化，才能有效整合集聚经济与集约发展模式，提升城镇化质量。
第二，提高城镇化效率与增加社会福利同步发展。城镇化质量优化、提升的核心内容是提高城镇化的效率与增进区域社会福利[11]，提高城镇化效率就是实现城镇化发展过程中各种要素的科学合理配置，实现全要素生产率的最高效和城镇运行的可持续，这其中主要包括经济质量有效提升、生态环境状况趋好、社会福利增加等的多维同步，核心问题是要实现城镇的等级规模结构、空间结构、职能结构与经济、社会、生态环境相协调。科学、合理的城镇化必然带来大众生活水平的提高和社会福利的增加，而适宜规模的城镇化会提升经济集聚效率，促进区域城镇化的全面优化。
黑龙江垦区城镇化质量调控的路径选择
着眼新型城镇化实现方式转型、人口市民化与产业结构优化
笔者结合黑龙江垦区的城镇化运行机制和城镇化问题，认为黑龙江垦区城镇化调控路径包括三方面内容。一是遵循市场主导的城镇化方式，如针对垦区不同农业产业支撑的城镇，推进旅游城镇、农业加工企业集群城镇、分局管理与科技研发城镇等模式的兴起与可持续发展。二是实现“以人为核心”的“人的城镇化”，即给予垦区非农场职工及其家属全面社会保障待遇，全面推进垦区城镇与居民点的公共服务均等化，提升人口的社会保障与劳动力素质。三是以农业现代化为主线，推进垦区工业化与农场城镇化，即围绕垦区“三农”问题优化调整农业加工业、建筑业、交通运输业、生产性服务业等的内部结构与布局，提高产业的就业吸纳率与生态环境保护效益、土地集约利用率，扩大公共服务供给辐射范围，从而实现提高城镇化效率与增加社会福利同步发展。
厘清垦区城镇化制度障碍，健全城镇化运行机制实现政府、市场与企业协同
垦区城镇化的关键在于实现优化产业结构与土地集约利用相协调，这需要整合区域相关制度环境，破除或建立城镇化的相关制约因素或激励政策。黑龙江农垦总局作为国有企业，其治辖各农垦城镇不具备相关政府权限，为此需要明确垦区城镇的责、权、利，并开拓投融资渠道，保障垦区城镇基础设施、社会文化事业等公共服务均等化。
健全垦区城镇化运行内在机制，围绕市场(农垦总局及各分局作为企业)、政府(国家农业部、黑龙江省)与垦区内招商的各类非垦区资本企业，在垦区产业结构优化、吸纳就业、创造财税、土地集约利用等方面整合目标，实现三方合力转变当前城镇化方式，促进生产性服务业和垦区工业在中心城镇集聚，让地方居民与垦区各级管理机构更多参与城镇化过程，提高垦区城镇化效率。
目前垦区首先应当探索如何转变农垦总局及分局的职能，以统筹城镇化发展战略；其次，面对垦区人口严重外流与高素质劳动力短缺困境，思考如何整合现有社会福利制度推进已有非农场职工市民化；再次，垦区发展的根基，即农地资源及农业现代化，也面临快速城镇化的建设用地侵蚀，集约利用土地亟须新举措；最后，制约垦区城镇化的核心是现有城镇第三产业弱小、第二产业吸纳就业有限，如何延伸农业工业化的相关产业链，实现农业工业企业集群发展，支撑垦区城镇化等问题亟待通过垦区城镇化质量调控破解。
参考文献
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【课题项目】本文系吉林省教育学会“十四五”科研规划课题《吉林省城镇青少年网络道德教育协同育人模式研究》（项目编号：G210496）和长春市哲学社会科学规划项目《吉林省城镇青少年网络道德教育现状与提升策略研究》（项目编号：cskt2020zx-054）阶段成果。
【作者简介】冯浩城（1977—），男，博士，讲师，研究方向：人文地理学。
